Уполномоченный по правам ребенка и система ювенальной юстиции в России

А.С. Автономов,
д.ю.н., зав. сектором Института государства и права РАН, Москва


Своеобразие ситуации в современной России состоит в том, что в настоящее время отсутствуют как развитый институт уполномоченного по правам ребенка, так и система ювенальной юстиции. Вместе с тем и то, и другое именно сейчас, на рубеже XX и XXI вв., находятся в стадии становления. В связи с этим целый ряд теоретических и практических вопросов приобрели особую актуальность.

Одним из таких вопросов является задача установить, какие именно элементы должны входить в систему ювенальной юстиции. На этот счет, кстати, имеются различные точки зрения. Например, один из крупнейших отечественных специалистов в данной области Э.Б.Мельникова относит к ювенальной юстиции преимущественно и даже почти исключительно специализированные судебные органы (правда, не только в виде отдельной системы судов, но и в виде судебных присутствий или коллегий в рамках судов общей юрисдикции), хотя и отмечает в некоторых своих работах, что модернизация ювенальной юстиции включает и появление административных органов, альтернативных ювенальным судам (причем отметим, такие административные органы рассматриваются не сами по себе, а как альтернатива судам)1. Другие авторы предлагают включить в систему ювенальной юстиции значительно более широкий круг органов: к примеру, комиссии по делам несовершеннолетних; уполномоченного по правам ребенка; специализированные органы и учреждения, в чью компетенцию входит решать те или иные задачи, связанные с молодежной политикой, обеспечением прав несовершеннолетних, борьбой с подростковой преступностью и т. п.; органы опеки и попечительства над несовершеннолетними; ювенальные ораны следствия и дознания, семьи по делам семьи и несовершеннолетних; воспитательные колонии и другие учреждения длительной изоляции несовершеннолетних правонарушителей2. Таким образом, в настоящее время в России еще до конца не устоялся подход к определению внешних границ системы ювенальной юстиции, т. е. к определению того, какие институты принадлежат этой системе в качестве ее элементов. Отсутствие же единого подхода в рассматриваемой сфере имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку дискуссии по проблемам ювенальной юстиции оказывают непосредственное воздействие на ход разработки соответствующих законопроектов.

В самом деле, чаще всего под юстицией понимают отправление правосудия, т. е. деятельность, присущую судам. Однако даже в официально-юридической терминологии не ограничиваются употреблением слова "юстиция" исключительно в отношении судов и судебной деятельности. Практически во всех государствах есть министерства юстиции, которые не входят, как известно, в судебную систему и представляют собой органы государственного управления. В России, например, Министерство юстиции (в том числе и через свои подразделения) ведает организацией нотариата, ведением записей актов гражданского состояния, регистрацией нормативных правовых актов, регистрацией общественных объединений, отчасти законопроектными работами Правительства, исполнением наказаний и судебных решений по гражданским делам и некоторыми другими вопросами.

Кроме того, слово "юстиция" заимствовано из латыни и может быть переведено как "справедливость", "законность", "правомерность". Исходя из этих значений рассматриваемого слова, вряд ли всю систему юстиции можно свести только к деятельности судов, хотя, конечно же, судам в данной сфере принадлежит весьма значимая роль. Вместе с тем на обеспечение справедливости, законности, правомерности поведения людей и деятельности органов и организаций направлена деятельность различных государственных органов. Латинское слово "justitia" происходит от слова "jus", что означает "право" в разнообразных его значениях, включая и "субъективное право"3. Одним из институтов, занимающихся обеспечением субъективных прав человека, является омбудсман, в России его современное официальное название – Уполномоченный по правам человека. В настоящее время во всем мире создаются специализированные омбудсманы, в том числе и омбудсманы по правам несовершеннолетних. Именно на этих специализированных, детских омбудсманах мы и остановимся в данной работе. Но для того, чтобы лучше понять существо исследуемого института, прежде чем перейти к рассмотрению специализированного омбудсмана, обратим внимание на специфические черты, характерные для любого омбудсмана независимо от того, является ли он специализированным или нет.

Известно, что омбудсман – это самостоятельный государственный орган, опирающееся на парламент должностное лицо, непосредственно занимающееся защитой прав и законных интересов человека, нарушаемых действиями или бездействием административных органов и должностных лиц. Впервые омбудсман общей компетенции (специализированные стали назначаться только во второй половине XX в.) появился в Швеции в 1809 г., хотя некоторые исследователи усматривают истоки движения, приведшего к возникновению этого органа, в институциональных реформах, осуществляемых начиная с 1713 г.4 В других странах данный институт стал вводиться лишь в XX в., однако поистине триумфальным стало его шествие по странам мира лишь с середины XX в.

Шведское происхождение упомянутого института можно проследить в заимствовании другими государствами названия самого органа – омбудсман, как он с самого начала именовался в Швеции. Несмотря на то, что слово "омбудсман" можно перевести на другие языки, например, как "представитель", "поверенный", "делегат", "адвокат", "уполномоченный", привилось, тем не менее, употребление именно слова "омбудсман" без перевода. При этом в ряде стран (помимо самой Швеции, в Финляндии, Намибии, Дании, Ямайке, Островах Кука, в ряде провинций Канады, штатов США, штатов Индии и др.) так официально называется данный орган, в других странах официально принято какое-либо иное название, но неофициально (в прессе, специальной литературе) довольно широко применяют непереводное наименование. Поэтому несмотря на различия в названии этого органа в отдельных странах за ним сохранилось исторически первое наименование – омбудсман, которое имеет уже собирательное значение.

Развитие рассматриваемого института в XX в. привело к появлению специализированных омбудсманов: по вопросам здравоохранения, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних, по делам национальных меньшинств, по вопросам информации и др. Детские омбудсманы были введены, в частности, в Норвегии (1981 г.), во Франкоязычной Общине Бельгии (1991 г.), в Швеции (1993 г.)5. В то же время специализация омбудсманов происходила не только по сферам деятельности, но и по территории, находящейся под юрисдикцией омбудсманов, логичным результатом чего явилось введение такого органа не только на общенациональном уровне (как это было изначально), но и на уровне отдельных административно-территориальных единиц. Стоит отметить, что в некоторых странах омбудсманы существуют только на уровне муниципалитетов или (как, например, в федерациях) на уровне субъектов федерации. Специализация омбудсманов обусловлена задачей повышения эффективности их деятельности. Поскольку данная работа посвящена проблемам введения в России специализированного омбудсмана-уполномоченного по правам ребенка, нельзя оставить без внимания ни общефедеральный уровень, ни уровень субъектов РФ, ни уровень муниципальных образований.

Стремительный взлет популярности института омбудсмана во второй половине XX столетия во многом связан с его характерными чертами. Заметим, что основные эти черты отражены в приведенном выше определении омбудсмана. Так, на протяжении XIX-XX вв. в общественном политическом и правовом сознании сначала в рамках отдельных государств, а затем в общемировом масштабе укреплялась и развивалась ценность прав человека, следовательно, способов их защиты. В этой связи любые механизмы защиты прав человека стали привлекать к себе серьезное внимание со стороны политиков и общественности. Вместе с тем в XX в. воздействие государства на общественную жизнь расширилось и усложнилось, как, впрочем, и обратное воздействие общества на государство. Непосредственное же взаимодействие государства и человека, государства и негосударственных организаций осуществляется главным образом в рамках деятельности исполнительной власти. Административный аппарат, подчиненный правительству, сталкивается повседневно с человеком и негосударственными организациями в самых разнообразных ситуациях. С судами люди сталкиваются сравнительно редко, лишь тогда, когда нарушен закон и нет иного способа восстановить нарушенные права или покарать преступника. Одной из основных целей законодательной власти служит утверждение общеобязательных правил, государственного бюджета и др., т. е. воздействие парламента на людей носит скорее опосредованный (в частности, законами) характер. Конечно, чем чаще сталкивается человек с административными органами и отдельными должностными лицами, чем разнообразнее и продолжительнее подобные контакты, тем больше вероятность возникновения конфликтных ситуаций, нарушения законных интересов и прав человека.

Не останавливаясь подробно на всех формах контроля за деятельностью административных органов и отдельных государственных служащих, необходимо подчеркнуть, что традиционно парламент обладает определенными (в одних странах более широкими, в других – сравнительно ограниченными) контрольными полномочиями в отношении исполнительной власти. Формирование государственного аппарата происходит в основном путем назначений, не зависящих от мнения населения. Избрание же депутатского корпуса непосредственно зависит от воли избирателей (хотя эта воля может быть определенным образом искажена в результате различных манипуляций), поэтому депутаты (если хотят ими быть и впредь) заинтересованы в обеспечении интересов граждан. Однако обязанности депутатов не сводятся лишь к помощи гражданам в защите их прав, поэтому парламенты обычно формируют специальные органы, осуществляющие разнообразные контрольные и надзорные полномочия. Именно таким специализированным органом и выступает омбудсман. В этой связи можно сказать, что классический омбудсман – это парламентский уполномоченный.

Омбудсман не наделен властными полномочиями, он не может отменить решение административного органа или должностного лица, не может кого-либо наказать. Тем не менее авторитетность рекомендаций омбудсмана основывается, с одной стороны, на его личном профессионализме, с другой стороны, на том, что за ним стоит парламент. Ввиду этого в ряде стран омбудсманам предоставляется помещение в самом парламентском здании, а выделяемые ему государством средства, хотя и идут отдельной строкой, но в рамках денежных средств, выделяемых на деятельность парламента. В других государствах омбудсман со своим аппаратом размещается вне парламента, а денежные средства отделены от расходов на содержание парламента. Тем самым подчеркивается самостоятельность данного института, но связь омбудсмана с парламентом от этого не становится менее устойчивой.

Таким образом, омбудсман представляет собой самостоятельный государственный орган, тесно связанный с парламентом. Заметим, речь идет о самостоятельности органа, а не о его полной независимости. Вообще в демократическом государстве совершенно независимых государственных органов не бывает, да и не может быть. Ведь выборные органы зависят от воли избирателей, между собой органы государственной власти связаны различными механизмами взаимодействия и взаимозависимости. Другие государственные органы в той или иной степени зависят от сформировавших их органов, от специально созданных надзорных и контрольных органов. Государственный аппарат, к примеру, построен на началах иерархии. Другими словами, можно говорить только об относительной независимости каких-либо государственных органов. Но возникает вопрос, от кого же должен быть независим омбудсман? Ответ совершенно очевиден: он должен быть независим в первую очередь от тех, в отношении кого он осуществляет свои надзорные функции. При этом связь с парламентом как раз и может обеспечить омбудсману эту столь необходимую независимость. По отношению же к административным органам и государственным служащим омбудсман независим вследствие того, что он находится вне рамок исполнительной власти и административно не подчинен исполнительным органам, а также вследствие того, что он финансируется за счет средств, специально выделенных для него в бюджете.

Безусловно, это лишь некоторые предпосылки для обеспечения независимости омбудсмана. Ведь имеются различные способы оказания давления на омбудсмана со стороны административных органов. Так, исполнительная власть может, к примеру, использовать как меру воздействия на омбудсмана неполную выплату предусмотренных для него бюджетом денег или задержку выплаты денег. Неполные выплаты бюджетных средств и выплаты с задержкой (иногда существенной) стали, к сожалению, обычным явлением в России в 1990-х гг. В таких случаях омбудсман может обратиться за поддержкой к парламенту. Таким образом, опора на парламент является одной из гарантий уже отмеченной относительной независимости омбудсмана.

Вполне уместно спросить, нужен ли вообще такой самостоятельный орган административному аппарату и органам исполнительной власти? Полагаем, что да. Омбудсман не просто рассматривает жалобы, иные обращения граждан, чьи права или законные интересы нарушены в результате действий или бездействия административных органов и отдельных должностных лиц, не просто по собственной инициативе начинает какие-то дела, он направляет соответствующим органам и государственным служащим рекомендации, которые могут помочь им отладить работу учреждений и ведомств, улучшить их взаимоотношения с гражданами и тем самым предотвратить другие жалобы. Омбудсман для исполнительных органов выступает не только в роли своеобразного зеркала, отражающего недостатки и промахи, что уже само по себе неплохо, но и указывает путь к совершенствованию их деятельности. Кроме того, не стоит забывать, что омбудсман вправе отклонить жалобу, если притязания гражданина не соответствуют закону, что также облегчает работу госструктур. При этом его заключение о неправомерности некоторых требований может звучать более убедительно, поскольку омбудсман не входит в систему исполнительных органов.

Характерные особенности института омбудсмана, описанные выше, как уже говорилось, предопределили его широкое распространение в мировой практике, причем все больше стран воспринимают в той или иной форме указанный институт. Среди других государств Россия также учредила институт Уполномоченного по правам человека; в настоящее время этот орган работает как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В то же время явная привлекательность такого органа и даже мода на него привели к тому, что в отдельных случаях под названием "омбудсман" стали вводить орган, отнюдь не обладающий рассмотренными выше характерными чертами. Так, появились исполнительные омбудсманы и даже общественные омбудсманы. В самой Швеции этому способствовала в определенной мере многозначность слова "омбудсман", о чем мы уже говорили. Но и в других странах имеются общественные омбудсманы, при этом они помогают обеспечивать соблюдение прав детей. К примеру, в Финляндии негосударственная некоммерческая организация – Манергеймовская лига содействия охране детства – учредила в 1981 г. общественную службу омбудсмана по правам ребенка. Надо отметить, что общественный омбудсман вообще никакого отношения к государственным органам не имеет и создается как чисто общественная структура. В силу этого он не обладает никакими правами и прерогативами омбудсмана как государственного органа (это доступ к информации, в том числе и для служебного пользования, внеочередной прием должностными лицами и т.п.).

В этом отношении "омбудсман" как государственный орган и общественный "омбудсман" можно рассматривать скорее как омонимы, т. е. слова, звучащие и пишущиеся одинаково, но имеющие совершенно различный смысл. Поэтому не будем останавливаться подробно на общественных омбудсманах.

В отношении исполнительных омбудсманов можно сказать, что они, как и классические парламентские уполномоченные, представляют собой государственные органы. Однако исполнительные омбудсманы назначаются в рамках исполнительной ветви власти и осуществляют, в отличие от парламентских омбудсманов, внутренний контроль за работой административного аппарата. Исполнительный и парламентский омбудсманы решают несколько разные задачи и подходят к одному и тому же предмету с разных сторон. Так, исполнительному омбудсману "изнутри" исполнительной власти какие-то явления видны отчетливее, какие-то процессы понятнее, но он не видит того, что ясно парламентскому омбудсману как внешнему по отношению к органам исполнительной власти наблюдателю. Можно сказать, что исполнительный омбудсман является разновидностью внутреннего самоконтроля исполнительной власти. Такой внутренний самоконтроль исполнительной власти существует практически во всех странах. Что касается парламентского омбудсмана, то это – действительно новая форма обеспечения прав и законных интересов человека, которые нарушены в результате действий или бездействия административных органов и должностных лиц. В принципе, сосуществовать в одном государстве могут как исполнительный омбудсман, так и парламентский омбудсман, не мешая другу, поскольку решают различные по своей сути задачи.

Небезынтересно отметить и тот факт, что в ряде стран так называемые исполнительные омбудсманы (еще раз подчеркнем, практически ничего общего с классическими парламентскими омбудсманами, кроме похожего названия, они не имеют) назначаются и в сфере защиты прав детей. Существуют уполномоченные по правам ребенка, действующие в рамках исполнительной ветви власти, и в России. С 1998 г. Министерством труда и социальной защиты совместно с ЮНИСЕФ проводится пилотный проект по введению должности уполномоченного по правам ребенка в отдельных субъектах Российской Федерации. Любопытно, что данный проект начался в тот же год, когда к своим обязанностям приступил первый в истории России Уполномоченный по правам человека. На уровне субъектов РФ должности уполномоченных по правам ребенка учреждены в Санкт-Петербурге, Волгоградской и Новгородской областях, муниципальные уполномоченные появились в г. Екатеринбурге (Свердловская область), а также в Арзамасском районе Нижегородской области. Уполномоченные за довольно короткий срок добились определенного успеха.

Так, Уполномоченный по правам ребенка Новгородской области за 1999 г. и первое полугодие 2000 г.6 принял 282 человека по вопросам защиты прав детей, а также провел обследования: по проблеме домашнего насилия (анкетирование, проведенное совместно с прокуратурой и социальными службами области, распространялось на 250 детей, находящихся в социальных приютах); по определению уровня знаний детьми законодательства, в том числе Конвенции о правах ребенка (в анкетировании, осуществленном совместно с городским Комитетом образования, участвовало 500 школьников Новгорода); по доступности для детей-сирот информации об их правах (опрос проводился среди воспитанников 4 школ-интернатов Новгородской области). Все материалы по результатам обследований направлялись в различные государственные органы и учреждения, занимающиеся соответствующими проблемами, а также в средства массовой информации. Неоднократно проводились выезды в различные детские учреждения. Уполномоченный достаточно активно сотрудничает с профильными общественными объединениями и иными некоммерческими организациями.

В Калужской области Уполномоченный за 1999 г. в ходе еженедельного приема встретился более чем с 700 посетителями, получил около 200 письменных обращений. С помощью студентов юридических факультетов областных вузов при Уполномоченном организованы бесплатные консультации по правовым вопросам. Уполномоченный организует различные мероприятия (ролевые игры для школьников, научно-практические конференции, просветительские беседы и передачи на радио о правах детей и т. п.). Уполномоченный организует деятельность Консультативного совета по правам ребенка, который возглавляет губернатор Калужской области и в который входят представители различных государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений.

В Волгоградской области в 1999 г. к Уполномоченному обратились 105 несовершеннолетних, получили консультации по телефону 88 человек. По своей инициативе Уполномоченный обследовал Муниципальный дом ребенка, Центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, Красноармейский приют для детей и подростков, Областной центр социальной помощи семье и детям, Октябрьскую реабилитационную спецшколу, Калачевскийдом милосердия для детей и подростков, Областной наркологический диспансер, Областной центр СПИД, Областной центр психического развития для детей и подростков, Центр "Нейро". Кроме того, в Волгоградской области наработана практика рассмотрения дел в судах с участием Уполномоченного по правам ребенка (естественно, по профилю деятельности Уполномоченного). Так же, как и в других упоминавшихся субъектах РФ, волгоградский Уполномоченный взаимодействует с некоммерческими организациями, областными средствами массовой информации, организует разнообразные акции.

В Санкт-Петербурге за 1999 г. к Уполномоченному поступило около 1000 обращений. Правда, дети сами обращаются пока сравнительно редко, но после выступлений Уполномоченного в средствах массовой информации, а также личных встреч с детьми в различных детских учреждениях количество обращений непосредственно от детей постепенно возрастает (с 5% в начале года до 11 % в конце). Уполномоченный участвовал в отдельных мероприятиях, организовал консультации по правовым вопросам. Студенты-добровольцы ряда факультетов Государственного университета Санкт-Петербурга оказывают Уполномоченному помощь в его работе с детьми. В отличие от всех упомянутых Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ и городах, которые не имеют штатных помощников, петербургский детский омбудсман возглавляет в структуре канцелярии губернатора отдел по защите прав и законных интересов ребенка, в состав которого, кроме самого Уполномоченного, входят еще два сотрудника.

В г. Екатеринбурге в 1999 г. на прием к Уполномоченному пришло более 300 человек (при этом с каждым Уполномоченный встречался от 3 до 6-7 раз на протяжении года), кроме того по телефону было дано несколько тысяч консультаций. Примечательно, что к Уполномоченному (в особенности, по телефону) обращались жители не только г. Екатеринбурга, но и люди (взрослые и дети), проживающие в других муниципальных образованиях Свердловской области (напомним, что в данном случае речь идет о городском омбудсмане, тем не менее, совет они получили). За этот же год было проведено 68 встреч Уполномоченного с педагогическими коллективами, учащимися, трудовыми коллективами Екатеринбурга и Свердловской области. Уполномоченный участвовал в различных мероприятиях городского и областного уровня, участвовал в судебных заседаниях по рассмотрению дел, касающихся прав несовершеннолетних. Интересно, что деятельность екатеринбургского уполномоченного вышла даже за границы Свердловской области: по просьбе благотворительного Фонда "Дети Южного Урала" в 1999 г. он участвовал в трех встречах в г. Челябинске. Все это показывает востребованность такого института, как уполномоченный по права ребенка, в различных регионах России.

Активно работает Уполномоченный по правам ребенка и в Арзамасском районе Нижегородской области: ведет личный прием, рассматривает письменные обращения, сотрудничает с различными государственными и муниципальными органами, некоммерческими организациями, участвует в мероприятиях, нацеленных на повышение уровня защищенности прав и законных интересов детей. Что примечательно, арзамасский омбудсман сотрудничает в том числе и со специалистами по социальной работе при сельских администрациях, а положение с правами ребенка на селе по ряду аспектов является более сложным, чем в городах (в особенности, крупных) в силу меньших ресурсов, худшей информированности населения о своих правах, удаленности от органов государственной власти и т. д.

Итак, определенный опыт по организации работы в области защиты прав и законных интересов уполномоченными в ряде субъектов РФ уже накоплен. Вместе с тем все упомянутые выше уполномоченные по правам ребенка являются исполнительными омбудсманами (хотя в Екатеринбурге он назначается главой города по согласованию с Думой). Их появление не только не снимает с повестки дня, но скорее даже актуализирует задачу по учреждению института классического, парламентского омбудсмана, занимающегося проблемами прав и законных интересов детей (выше уже было рассмотрено соотношение исполнительных омбудсманов и парламентских омбудсманов).

Между тем, с принятием Закона г. Москвы "Об уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" (проект внесен депутатом З.Ф. Драгункиной) впервые в России на региональном уровне появится специализированный парламентский омбудсман. В середине февраля 2001 г. этот Закон был принят в первом чтении Московской городской Думой. Осенью 2001 г. планируется завершить принятие данного Закона, чтобы он мог вступить в силу уже с 1 января 2002 г. А за время между окончательным принятием Закона и вступлением его в силу можно было бы провести всю необходимую подготовительную работу: избрать самого Уполномоченного, подыскать для него помещение, набрать штатных работников, сформировать консультативные органы и т. д. В законе достаточно подробно прописаны задачи, полномочия и ответственность Уполномоченного. В силу того, что в настоящее время рабочая группа по подготовке и доработке законопроекта рассматривает поправки (поступившие и поступающие от субъектов законодательной инициативы, а также от других заинтересованных лиц, представляющих муниципальные и государственные структуры и общественные формирования) и вносит изменения в проект Закона, не имеет смысла в данной статье разбирать отдельные его положения. В то же время даже перечисление названий глав (которые в ходе доработки вряд ли претерпят существенные изменения, по моему мнению как члена рабочей группы) Закона дает представление о том, какие вопросы в нем предполагается урегулировать: глава I "Общие положения", глава II "Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного", глава III "Принципы деятельности и компетенция Уполномоченного", глава IV "Рабочий аппарат Уполномоченного", глава V "Заключительные положения"7.

Стоит сказать, что первоначально содиректоры благотворительного центра "Соучастие в судьбе" А.И.Головань и Н.Шамсутдинов, которые входят в рабочую группу по подготовке указанного проекта Закона города Москвы, выступали за принятие Закона г. Москвы "О защитнике прав детей-сирот". Это неудивительно, поскольку права этой группы детей нарушаются наиболее часто, причем они имеют в силу ряда причин наименьшие возможности защиты. Именно поэтому уполномоченные по правам ребенка (как видно из приведенных выше данных) в разных российских регионах посещали в первую очередь заведения, где проживают дети-сироты. Однако выделить специфические проблемы детей-сирот из общего состояния обеспеченности прав и законных интересов детей в целом и заниматься только ими вряд ли возможно. Таким образом, представляется целесообразным создать специальный институт уполномоченного по правам ребенка, который в приоритетном порядке должен обращать внимание на права наименее защищенных групп детей, в том числе, по-видимому, в первую очередь, – детей-сирот.

Рассмотренный выше опыт, накопленный уполномоченными по правам ребенка, действующими в рамках соответствующих региональных и муниципальных администраций, может быть весьма полезен, и использован в ходе введения парламентских уполномоченных по правам ребенка. Конечно, в отношении муниципальных омбудсманов употреблять слово "парламентские" следует с большой долей условности. Ведь представительные коллегиальные органы на местном уровне не являются парламентами, но это слово можно в данном случае использовать для краткости.

Можно упомянуть и то, что в последнее время не прекращаются дискуссии по поводу того, что правильнее: уполномоченный по правам ребенка или уполномоченный по правам несовершеннолетнего? Так, данный вопрос поднимался на заседании Московской городской Думы 14 февраля 2001 г. в ходе первого чтения проекта Закона "Об уполномоченном по правам ребенка". Понятие "ребенок" ("дети") уже достаточно прочно вошло в отечественную юридическую терминологию. Россия является участником Конвенции ООН по правам ребенка, в РФ действует Федеральный закон "О гарантиях прав ребенка". Используется понятие "ребенок" ("дети") и в Семейном кодексе РФ (само понятие определено в ч. 1 ст. 54 этого Кодекса), и в некоторых других российских законодательных актах (к примеру, в Федеральном законе "О государственной поддержке детских и молодежных общественных объединений").

Отметим, что понятие "ребенок" более емкое по своему содержанию, чем понятие "несовершеннолетний". Если первое содержит характеристику весьма важного этапа жизни человека, то последнее акцентирует внимание, прежде всего, на отсутствии у человека определенного качества, а именно – на том, что лицо не достигло определенного возрастного рубежа. Вероятно, в связи с этим понятие "несовершеннолетний" в первую очередь применяют в уголовном праве и гражданском праве (т. е. соответствующем законодательстве, в рамках которого существенное значение имеет такой формальный аспект, как возраст). Конституционное же право, как и семейное право, предпочитают использовать в первую очередь термин "ребенок". При этом необходимо иметь в виду, что несовершеннолетие, как справедливо пишет Э.Б.Мельникова, представляет собой правовую базу ювенальной юстиции8.

То, что в России вопрос о введении специализированного омбудсмана, уполномоченного по правам ребенка, был поставлен, как уже отмечалось, почти одновременно с учреждением должности Уполномоченного по правам человека (т.е. в 1998 г.), неслучайно. Несмотря на то, что в современной России имеются и другие слои населения, нуждающиеся в особой охране прав и законных интересов (бездомные, престарелые, инвалиды и др.), тем не менее вполне очевидно, что дети нуждаются в приоритетной защите их прав. Дети в силу особенностей психического и физического развития требуют особого подхода, а в силу отсутствия жизненного опыта и в определенной степени зависимого положения они не всегда сами самостоятельно могут обратиться за защитой своих прав и законных интересов. Кроме того, будущее любой страны зависит от благополучия, нормального развития детей.

Внедрение в практику института уполномоченного по правам ребенка сначала на уровне субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований, позволит подготовить соответствующую базу для учреждения аналогичного института на федеральном уровне. В то же время нельзя забывать, что омбудсман является индивидуализированным институтом. В этом состоит одна из отличительных его черт, и это весьма важно. Мировая практика показывает, что омбудсманы сами рассматривают каждое дело, а довольно немногочисленный персонал службы омбудсмана лишь помогает ему готовить дело для детального рассмотрения. Именно индивидуализированный характер института омбудсмана делает его наименее бюрократизированным среди органов современного государства и требует относительно незначительных финансовых затрат на его функционирование (впрочем, в индивидуализированном характере данного института заключаются и сильные, и слабые его стороны).

С учетом обширности российской территории становится очевидным, что отработать формы и приемы защиты прав и законных интересов ребенка индивидуализированному органу, каким является уполномоченный, первоначально проще на уровне отдельных субъектов РФ и муниципальных образований. Уже затем накопленный опыт позволит создать эффективно действующий федеральный орган по защите прав детей. Собственно говоря, и в ходе становления федерального Уполномоченного по правам человека не последнюю роль сыграло появление вначале (даже до окончательного утверждения Федерального конституционного закона) таких уполномоченных в ряде субъектов РФ. Действующая модель уполномоченного по правам ребенка может быть опробована на уровне субъектов РФ и даже муниципальном уровне, как мы уже видели.

Вместе с тем введение федерального уполномоченного по правам ребенка также представляется очень важным, поскольку защищать права и законные интересы детей, нарушенные в результате действий или бездействия федеральных административных органов и должностных лиц, сможет только федеральный уполномоченный. Отсутствие в Конституции РФ непосредственного упоминания об уполномоченном по правам ребенка не может служить основанием для того, чтобы отказаться от учреждения данного института. Во-первых, ст. 2 Конституции РФ устанавливает, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью", а "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства". Поэтому введение государственного института, нацеленного на реализацию указанного конституционного принципа, если при этом не нарушаются другие конституционные принципы (разделение власти, территориальная целостность, суверенитет, федерализм и т.д.), не только допустимо, но и необходимо. Во-вторых, уже есть примеры учреждения новых государственных органов, не упомянутых в Конституции (например, административные суды, Государственный Совет), что никоим образом не подорвало российскую государственность и не принизило значимость Основного закона страны.

Важным является окончательное утверждение уполномоченных по правам ребенка на любом уровне в результате принятия соответствующего закона. Процедура принятия закона – гласная, достаточно долгая, чтобы обеспечить участие различных государственных органов и общественности в обсуждении и принятии компромиссных предложений. Именно закон способен обеспечить длительное и устойчивое функционирование любого института. Принятие же временных актов исполнительными органами оправданно лишь поначалу, на стадии пилотных проектов, когда институт проходит экспериментальную "обкатку".

Наибольшей эффективности от введения института уполномоченного по правам ребенка (детского омбудсмана) можно добиться лишь в рамках комплексного подхода к утверждению в России системы ювенальной юстиции, что потребует разработки соответствующей законодательной базы.